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《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》解读(上)
作者:何文丽  来源:《中国档案报》  更新时间:2015-3-26

   《生活无着的流浪乞讨人员救助档案管理办法》(以下简称《办法》)已于2014年11月13日由民政部和国家档案局联合颁布,并于2015年1月1日起施行。

    一、《办法》出台的背景及意义

生活无着的流浪乞讨人员救助档案(以下简称“救助档案”)是救助管理机构在对生活无着的流浪、乞讨人员救助过程中形成的、具有保存价值的各种文件材料,是救助管理工作的真实记录,属于民政专业档案范畴,是国家民生档案的重要组成部分。加强救助档案管理,不仅能够促进救助管理工作规范化建设、保障受助对象的合法权益,而且能够丰富国家民生档案资源。了解《办法》出台的背景和意义,能够加深对相关内容的理解。

    (一)背景

自2003年施行流浪乞讨人员救助管理制度以来,救助管理工作政策法规逐步完善,工作机制不断健全,救助管理机构规范化、标准化建设全面展开。截至2013年底,全国共有救助单位2165个,床位10.8万张,全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员366.9万人次。

    各地救助管理机构在实施救助的过程中,形成了大量的档案材料。加强对救助档案的管理,可以有效维护救助对象的合法权益,加强救助管理机构的内部管理,可以促进救助专项资金的合理使用,同时也为救助对象的亲属寻亲、公安机关侦查办案等提供便利。目前,各地对救助档案管理进行了有益的尝试,但做法不一,档案管理还存在归档范围不明确、保管期限差异大、查阅利用不统一等问题。个别地方救助档案管理较为混乱,在出现纠纷争议时,无有效档案证明救助工作的开展情况。研究制定符合实际、具有可操作性的救助档案管理办法,统一救助档案管理的基本要求、明确基本标准、规范基本程序十分必要。2013年,民政部将《办法》制定工作列入政策创制计划。有关部门通力合作,《办法》经过起草、调研论证、征求意见、修改报批、文件会签等过程,最后终于出台。

    (二)意义

    1.统一救助档案标准,促进救助管理工作规范化建设,践行“民政为民”理念。“为民”是民政工作的核心理念,为了进一步推动救助管理制度完善和机制创新,不断强化内部管理,提高队伍素质,实现管理规范化、服务标准化,提升救助管理与服务水平,切实保障受助对象和救助管理机构的合法权益,自2011年以来,民政部在全国开展了救助管理机构等级评定工作。救助档案管理是规范化建设的内容,也是等级评定的考核指标。《办法》的出台,使全国救助档案管理有规可依,标准统一,对规范化建设起到积极的促进作用。

    2.规范救助档案管理,提高救助管理工作效率,丰富民生档案资源。《办法》共6章25条6个附件,对救助档案的定义、管理体制、管理职责、归档范围、归档要求、整理原则与方法以及保管期限、查询利用、移交和鉴定销毁等作出规定。救助档案的基础作用和民生档案属性,决定了其规范化管理,必将提高救助管理工作效率,同时丰富国家民生档案资源。

    3.保证救助档案依法利用,维护受助对象和救助管理机构的合法权益。《办法》第五、六、七条明确了各类文件材料的归档范围,保证了归档文件齐全、完整;第十四、十五条明确规定了档案利用者的范围、利用档案的范围和需要履行的手续、利用的方式和利用档案应遵守的规定,为利用者查阅档案提供了法律依据。利用救助档案,不仅可以维护受助人员的合法权益,也可以提升救助管理机构规避风险的能力。

    4.推进专业档案建章立制进程,实现依法治档目标。《办法》的颁布实施,是民政档案部门贯彻党的十八届四中全会精神的重要措施,同时,也推进了专业档案建章立制进程,向依法治档的目标迈进一步。

    二、《办法》的特点

   (一)《办法》依据充分、可操作性强、框架结构合理

《办法》依据《中华人民共和国档案法》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《社会救助暂行办法》等法律法规,结合救助工作实际,确立救助档案工作的体制、职责和文件材料的归档范围、归档要求、整理原则与方法以及档案的现代化管理、保管、编目、移交、鉴定销毁、利用等内容,尤其对文件材料的归档范围、整理方法和利用内容规定得较具体,易于操作。《办法》的内容采用条款结构,并将文件材料的立卷编目需要的表格附在6个附件之中,主、附件结合的结构比较合理。

   (二)《办法》采用原则性与灵活性统一、理论与实践结合的方法,妥善处理了各种复杂问题

《办法》所依据的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正在修订中,但迟迟未能出台。而在实际工作中,一方面,救助管理机构做了大量的救助工作,救助的范围不仅限于城市生活无着的流浪乞讨人员,而是能救即救;另一方面,随着贵州5名流浪儿童冻死在垃圾箱之中、记者暗访长沙救助管理站被打等事件的接连曝光,规范救助档案管理,维护受助人员和救助管理机构的合法权益进一步被提上议事日程。求助人员情况比较复杂,既有成年人,又有未成年人;既有正常人,又有精神智力残疾人员;既有短期在站接受救助人员,又有长期安置人员。因每个受助人员的个体差异,救助文件材料的归档范围各不相同。《办法》采用原则性与灵活性统一,理论与实践结合的方法,在《办法》名称、定位,文件材料归档范围、档案分类、保管期限划定等方面妥善处理了各种复杂问题。


                                                (未完待续)


    原载于《中国档案报》2015年2月2日 总第2719期 第三版


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